继全国碳排放权交易市场之后牛小散，用水权、排污权交易市场建设将提速，资源环境要素市场化配置迈入新阶段。
5月29日，中办、国办印发《关于健全资源环境要素市场化配置体系的意见》（以下简称《意见》），深化资源环境要素市场化配置改革。《意见》重点提出，到2027年，碳排放权、用水权交易制度基本完善，排污权交易制度建立健全，节能市场化机制更加健全。
“资源环境要素市场化配置体系”并非首次出现在政策文件里。党的二十大报告提出“健全资源环境要素市场化配置体系”。2024年中共中央、国务院发布的《关于全面推进美丽中国建设的意见》明确提出，健全资源环境要素市场化配置体系，把碳排放权、用能权、用水权、排污权等纳入要素市场化配置改革总盘子。《意见》则更进一步说明“资源环境要素市场化配置体系”该如何健全，重点从配额分配制度、交易范围、交易制度等方面对资源环境要素市场化配置体系进行了系统性规划。
多位业内人士向21世纪经济报道记者表示，碳排放权、用水权、排污权交易已纳入“要素市场化改革总盘子”。未来推动碳排放权交易制度完善，金融机构参与其中，将有助于市场稳定性和流动性提升。用水权和排污权具有区域差异性，需在交易机制设计中确保灵活性与公平性并存。
碳排放权交易流动性待提升
健全资源环境要素市场化配置体系，推进碳排放权、用水权、排污权等市场化交易，是提升资源环境要素利用效率的关键举措。在一系列资源环境要素中，碳排放权交易的市场化建设经验相对丰富。
今年，全国碳排放权交易市场首次扩围正式实施。纳入钢铁、水泥、铝冶炼行业，新增1500家重点排放单位，覆盖全国二氧化碳排放总量占比将达到60%以上。
中创碳投董事长唐人虎向21世纪经济报道记者表示，历经3年两个履约周期的运行，全国碳市场关键基础设施与重点工作流程都经受住了全流程闭环检验，目前，全国碳市场法律框架基本完善，碳排放管控政策将逐步收紧，市场逐步趋于稳定与成熟。
我国碳市场建设仍处于初级阶段。唐人虎也向21世纪经济报道记者指出，目前全国碳市场交易品种单一牛小散，换手率相对较低，大宗交易占比较高，履约驱动型交易特征仍然明显。当前全国碳市场中的交易主体主要是控排企业，目前不允许金融投资机构和个人参与。
如何推动碳排放权交易制度基本完善？《意见》提出，加强碳排放权交易与碳排放双控制度衔接，推动全国碳排放权交易市场逐步由强度控制转向配额总量控制。优化碳排放配额分配方案，稳妥推行免费和有偿相结合的分配方式，有序提高有偿分配的比例。稳步扩大全国碳排放权交易市场行业覆盖范围，扩展交易主体，丰富交易品种、交易方式。
“未来进入‘十五五’规划，全国碳市场将成为实现碳排放双控、服务碳达峰的重要政策工具。”伦敦大学学院教授梁希向21世纪经济报道记者表示，未来金融机构参与全国碳市场将有利于市场稳定性和流动性的提升，也会提高碳市场价格能力。值得注意的是，金融产品非常抗拒不确定性。稳定和可预期的碳市场政策，特别是给市场较长时间的政策预期，才有利于金融机构的积极参与。
唐人虎也建议，目前全国碳市场以免费配额分配方式为主，可参考欧盟碳市场体系建设，适时引入有偿分配，逐步形成免费分配和有偿分配共存的混合配额分配形式。另外，当前我国碳金融市场目前交易规模较小，可尽早研究和择机引入碳期货品种，设计符合市场需求的碳金融衍生产品，建立碳金融交易系统。将碳期货市场与现货市场形成互相促进、协同发展的关系。
用水权、排污权市场交易建设提速
除了碳排放权，用水权、排污权也是资源环境要素的组成部分。
2024年水利部印发了《用水权交易管理规则（试行）》，明确了交易类型、流程及监管要求，配套技术导则和数据规则，推动交易标准化。国务院《节约用水条例》等政策进一步将用水权交易纳入公共资源交易平台体系。而排污权交易已形成全国性试点框架，建立以排污许可证为确权凭证和监管载体的排污权交易制度，但仍以地方实践为主，目前正在从局部试点向全国统一市场过渡。
本次《意见》对用水权、排污权的配额分配制度、交易范围、交易制度等内容进行了细致规划。《意见》明确，严格用水总量和强度双控，推动用水权交易、江河水量分配、水资源调度、取水许可管理、计划用水管理、取用水监管等制度衔接。加强排污权与排污许可等制度衔接，推动建立以排污许可证为确权凭证和监管载体的排污权交易制度。
未来用水权、排污权交易是否也会像碳排放权交易那样建立市场机制？多位业内人士向21世纪经济报道记者指出，用水权、排污权交易市场建设有着“区域差异性”的特点。
“水资源分布天然不均，污染排放容量也有区域差别，而碳市场每吨二氧化碳当量排放对全球的影响是一样。”梁希向21世纪经济报道记者表示，用水权和排污权的区域差异性导致了这两个市场很难成为高流动性、高度标准化产品的市场。
这种与碳市场截然不同的特性，一定程度影响了用水权和排污权市场的构建路径。尽管存在差异性挑战，政策层面正积极推动市场机制建设。
唐人虎认为，目前政策已经明确将用水权、排污权交易纳入“要素市场化改革总盘子”。通过价格机制、金融工具和市场流动性提升协同推进，用水权和排污权市场机制建设已进入加速期，未来也将基本形成与碳市场类似的“配额分配—交易—监管”闭环体系，只是目前在技术基础和立法进度上还存在差异。
在探索具体交易机制设计时，总量控制与拍卖被视为可行的方向。梁希也认为，通过区域总量控制，拍卖用水权、排污权应是具备可操作性，也可以最大化环境权益的经济价值。但部分社会属性因素可能会让机制设计变得复杂，比如部分用水主体需要给予价格保护，可能就不能纳入交易的范围。
用水权、排污权的市场建设未来是否应有金融机构参与？唐人虎表示，金融机构参与用水权、排污权市场是必要且关键的。金融机构能提供资金支持、优化资源配置、发现市场价格、分散风险，并最终促进资源的优化配置和环境保护目标的实现。
上海金融与发展实验室首席专家、主任曾刚也向21世纪经济报道记者表示，当前我国用水权交易市场发育还不够充分，交易不够活跃。应规范推进用水权初始分配，以流域为单元，逐级明确用水权归属。同时，要加大用水权交易市场培育力度，创新用水权绿色金融措施，探索用水权抵押质押、入股等交易形式。
“用水权、排污权区域差异显著牛小散，而排污权的产品细分较为复杂，预计金融机构参与难度较大。”梁希认为，对于用水权、排污权交易激发活力，建议可以在区域层面建立用水权和排污权的拍卖机制，建立二级市场活跃流动性的交易机制，比如引入流动性供应商。
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